Ustawa antyterrorystyczna – część pierwsza

Trudno nawet określić w ilu aktach prawnych znalazły się bezpośrednie lub pośrednie odwołania do tego zjawiska. Ustawy dotyczące niektórych służb mundurowych określają że mają one zajmować się tego rodzaju zagrożeniami, tak jest w przypadku Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu czy Straży Granicznej. Czasem określenie zadań jest niejednoznaczne – tak jest w przypadku Policji, w której zadaniach nie zapisano wprost zwalczania terroryzmu, ale w ustawie zapisano że w jej skład wchodzą pododdziały antyterrorystyczne. Przestępstwo o charakterze terrorystycznym zostało zapisane w Kodeksie Karnym, do zagrożeń terrorystycznych odwołują się ustawy o stanach nadzwyczajnych (wojennym, wyjątkowym oraz klęski żywiołowej).

Kodyfikacja problemów związanych z terroryzmem w prawie polskim nie zaczęła się po roku 2001, zapisy takie pojawiały się znacznie wcześniej (np. w ustawie o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych z roku 1983), przed rokiem 2001 dotyczyły jedynie nielicznych służb, później nastąpiła dosłownie eksplozja zainteresowania tym zjawiskiem. Jest to przyczyna drugiego, obok obfitości, problemu jaki z terroryzmem ma polskie ustawodawstwo. Poszczególne ustawy tworzono w różnym czasie, bez uwzględniania wzajemnych interakcji i obecna sytuacja bliska jest chaosowi. Nie jest to sytuacja nowa.

Przez wiele lat w ustawach pojawiało się pojęcie terroryzmu, choć nigdzie nie było prawnej definicji tego zjawiska. Przyjęto ją dopiero w roku 2004, gdyż obligowało Polskę do tego prawo europejskie. Z Decyzji Ramowej Rady Unii Europejskiej 2002/457/JHA z 13 czerwca 2002 roku, przepisano część znajdującej się tam definicji przestępstwa terroryzmu. Tak powstał artykuł 115 § 20 kodeksu karnego, według którego „przestępstwem o charakterze terrorystycznym jest czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności, której górna granica wynosi co najmniej 5 lat, popełniony w celu:

1) poważnego zastraszenia wielu osób,

2) zmuszenia organu władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej lub innego państwa albo organu organizacji międzynarodowej do podjęcia lub zaniechania określonych czynności,

3) wywołania poważnych zakłóceń w ustroju lub gospodarce Rzeczypospolitej Polskiej, innego państwa lub organizacji międzynarodowej - a także groźba popełnienia takiego czynu.”

Zobacz także: Paragraf dla strzelca

Jest to zapis daleki od doskonałości, przede wszystkim – w przeciwieństwie do prawa europejskiego – nie odnoszący się do szczegółowych czynów zabronionych. Nie obejmuje też wielu przestępstw – jak nawoływania do popełnienia przestępstwa, znieważenia grupy ludności, propagowania ustroju totalitarnego – mimo że mogą stanowić część działalności organizacji terrorystycznej – według polskiego prawa nie mogą być uznane za przestępstwa o charakterze terrorystycznym. Jest to spowodowane zapisaną granicą zagrożenia karą, której także nie ma w prawie europejskim, a w polskim kodeksie powoduje że kazirodztwo, niektóre przestępstwa związane z pornografią czy nielegalne organizowanie adopcji lokują się w obszarze zagrożenia karą do 5 i więcej lat. Takich problemów prawnych jest więcej.

Dopuszczalne jest na przykład wprowadzenie stanu nadzwyczajnego w następstwie zamachu lub zagrożenia zamachem terrorystycznym (także cyberterrorystycznym). Trudno jednak zauważyć konsekwencję, gdyż ustawy - zwłaszcza dotyczące stanu wyjątkowego i wojennego – nie zawierają zapisów, które mogłyby być adekwatne w zwalczaniu tak szczególnego zagrożenia, jakim jest terroryzm. Możliwość ograniczenia swobody przemieszczania się, zawieszenia działalności partii politycznych lub stowarzyszeń oraz internowania osób są środkami adekwatnymi do ograniczenia działalności właśnie tego rodzaju podmiotów, nie zaś organizacji terrorystycznych.

Zobacz także: Gdyby nie było 11 września?

Terroryzm nie jest bowiem aktem masowym, ale dokonywanym przez relatywnie niewielkie grupy lub pojedyncze osoby. Poza atakami z użyciem broni masowego rażenia, i to na bardzo dużą skalę, trudno zresztą w ogóle wyobrazić sobie, jakie zagrożenie terrorystyczne uzasadniało by sięgnięcie po instrumenty stanu nadzwyczajnego. Natomiast masowe zastosowanie środków kontrolnych lub represyjnych (np. internowania) może doprowadzić nie do osłabienia terrorystów, co do wzrostu poparcia dla nich – jest to klasyczny mechanizm prowokacji i represji, do jakiego odwoływały się niemal wszystkie nowożytne organizacje terrorystyczne. Niekonsekwencją są też możliwe ograniczenia dotyczące cenzury mediów i kontroli korespondencji. Takie środki mogą okazać się nieskuteczne wobec współczesnych grup terrorystycznych, wysoce rozproszonych i stosujących rozliczne metody ukrywania, szyfrowania i kodowania informacji.

Ustawa o zarządzaniu kryzysowym, która miała stworzyć pośredni stopień reagowania na zagrożenia, których zwalczanie wykracza poza zakres podstawowych sił i środków, ale nie wymaga sięgania po narzędzia stanów nadzwyczajnych, nie jest receptą. Ta ustawa była i jest potrzebna, ale jedynie w części odnosi się do zagrożenia terrorystycznego. Ponadto jej zapisy dotyczą przede wszystkim zadań i obowiązków administracji cywilnej (rządowej i samorządowej) i w niewielkim stopniu dotyczą służb mundurowych. Jeśli do tego stanu rzeczy dodać uprawnienia wynikające z innych przepisów, a regulujące zwłaszcza zadania wojska, policji i służb specjalnych w sytuacjach zagrożenia terrorystycznego, obraz nieporządku graniczącego z chaosem jest czytelny.

Rozważmy sytuację dokonania kilu zamachów w obszarze jednej aglomeracji lub regionu. Jeśli w obszarze Trójmiasta w sezonie letnim dojdzie do równoczesnego zamachu na dworce kolejowe w Gdyni i Gdańsku, uprowadzenia statku pasażerskiego pływającego pomiędzy Gdynią a Helem i ataku na obiekt wojskowy, czego może dokonać grupa łącznie kilkunastu zdeterminowanych i przeciętnie wyszkolonych sprawców, to już samo porównanie ustawowych uprawnień służb jakie w takiej sytuacji mogłyby lub musiałyby zostać użyte uzmysławia jak problematyczne może być skoordynowanie ich działań. Nie można przy tym zapominać o politycznej presji i konfliktach jakie towarzyszą tego rodzaju sytuacjom kryzysowym.

Zobacz także: Iran, Izrael, USA: opcje i konsekwencje militarne

Potencjalna ustawa antyterrorystyczna powinna jednoznacznie regulować funkcjonowanie całego aparatu państwa w sytuacji zagrożenia terrorystycznego, zarówno w zakresie jego rozpoznawania, przeciwdziałania, fizycznego zwalczania oraz likwidacji skutków zamachu. Powinna zawierać zestaw narzędzi dostępnych w każdej sytuacji, nie zastępując ale też nie kolidując z przepisami dotyczącymi stanów nadzwyczajnych. Stany te powinny dotyczyć faktycznie ekstremalnych i nadzwyczajnych sytuacji, jakie mogą nastąpić w rezultacie zamachu terrorystycznego, jak epidemia choroby zakaźnej lub bardzo duże straty materialne (np. w wyniku zburzenia zapory wodnej lub detonacji nuklearnego urządzenia wybuchowego). Ustawa antyterrorystyczna powinna także zastąpić zapisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym, w tych jej fragmentach które terroryzmu obecnie dotyczą.

Zasadniczym problemem jest to, co ustawa powinna definiować jako terroryzm. Biorąc pod uwagę obecne uwarunkowania prawne, wystarczające i najmniej kłopotliwe powinno być przyjęcie kompletnej definicji przestępstwa terrorystycznego z Decyzji Ramowej Rady Unii Europejskiej 2002/457/JHA. Oprócz trzech celów które zapisano w przywołanym wyżej art. 115 § 20 wskazuje ona, że przestępstwem terrorystycznym są :

„a) ataki na życie ludzkie, które mogą powodować śmierć;

 b) ataki na integralność cielesną osoby;

 c) porwania lub branie zakładników;

 d) spowodowanie rozległych zniszczeń obiektów rządowych lub obiektów użyteczności publicznej, systemu transportowego, infrastruktury, włącznie ze zniszczeniem systemu informacyjnego, stałych platform umieszczonych na szelfie kontynentalnym, miejsca publicznego lub mienia prywatnego, mogące zagrozić życiu ludzkiemu lub mogące spowodować poważne straty gospodarcze;

 e) zajęcie statku powietrznego, statku lub innego środka transportu publicznego lub towarowego;

 f) wytwarzanie, posiadanie, nabywanie, przewożenie, dostarczanie lub używanie broni, materiałów wybuchowych lub jądrowych, broni biologicznej lub chemicznej, jak również badania i rozwój broni biologicznej i chemicznej;

 g) uwalnianie substancji niebezpiecznych lub powodowanie pożarów, powodzi lub wybuchów, których rezultatem jest zagrożenie życia ludzkiego;

 h) zakłócenia lub przerwy w dostawach wody, energii elektrycznej lub wszelkich innych podstawowych zasobów naturalnych, których rezultatem jest zagrożenie życia ludzkiego;

 i) grożenie popełnieniem czynów wymienionych w lit. a) - h).”

Te przestępstwa są opisane w istniejących już przepisach karnych, więc możliwe byłoby „podstawienie” konkretnych przepisów pod poszczególne punkty. Wydaje się to najprostszą drogą do integracji nowej ustawy z przepisami polskimi oraz europejskimi. W oparciu o tą definicję, możliwe jest określenie i uporządkowanie dalszych szczegółowych zasad funkcjonowania systemu przeciwterrorystycznego państwa, co będzie tematem następnego wpisu.

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!