Eskalacja terroryzmu w ciągu ostatniego ćwierćwiecza, także w wymiarze międzynarodowym, wymusiła konieczność pogłębienia współpracy międzypaństwowej w zakresie przeciwdziałania i zwalczania takich zagrożeń. Już w połowie lat 70. przedstawiciele rządowi państw EWG podjęli decyzję o stworzeniu specjalnego zespołu, który miałby konsultować między sobą sprawy dotyczące ich bezpieczeństwa wewnętrznego. Program pod kryptonimem TREVI (od: T – terrorism, R – radicalisme, E – extremisme, V – violence, I – international), formalnie uruchomiony 29 czerwca 1976 roku w Luksemburgu podczas I Konferencji Ministrów Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, początkowo dość utajniony, miał przede wszystkim zająć się analizowaniem zjawisk związanych z międzynarodowym terroryzmem oraz wypracowywaniem niezbędnych do jego zwalczania przedsięwzięć i porozumień.
Kolejne okresowe spotkania tych ministrów służyły omawianiu problematyki poważnych zagrożeń dla bezpieczeństwa państw członkowskich i ocenie ich w skali międzynarodowej (w tym terroryzmu – grupa robocza TREVI I), wymianie informacji na temat aktów terrorystycznych, przypadków kradzieży broni i materiałów wybuchowych, związanych z możliwością wykorzystania ich do zamachów, a także koordynacji działań mających na celu poprawę bezpieczeństwa w cywilnym ruchu lotniczym, współpracy służb policyjnych i poprawy ich wyszkolenia. Ustalono, że państwa objęte programem powinny przedstawiać raporty opisujące ich doświadczenia z terroryzmem; wymieniać między sobą informacje o podjętych na szczeblu krajowym postanowieniach dotyczących aktów terrorystycznych oraz stworzyć centralne jednostki kontaktowe, zajmujące się wymianą informacji w sprawach terroryzmu międzynarodowego. Z czasem państwa – sygnatariusze TREVI rozszerzyły program o współpracę w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej i handlu narkotykami, co przyniosło jego przekształcenie od 1992 r. w konferencję ds. bezpieczeństwa europejskiego. Doświadczenia i efekty prac Grupy TREVI stanowiły cenny materiał koncepcyjny, który dał podstawy do dalszej współpracy w ramach Unii Europejskiej.
Ważnym krokiem na tej drodze było też porozumienie z 1985 r., znane jako Układ z Schengen, stopniowo znoszące kontrolę graniczną na wewnętrznych granicach państw członkowskich Unii i wynikające z tego zacieśnienie operacyjnej współpracy transgranicznej, co miało niewątpliwy wpływ na wspólne zapobieganie i zwalczanie terroryzmu.
Terroryzm i przestępczość z nim związana od początku uznawane były przez UE za największe zagrożenie dla świata, w tym Europy. Przeciwdziałanie zagrożeniom terrorystycznym i ich zwalczanie są podstawowymi zadaniami spoczywającymi na państwach członkowskich UE w ramach polityki bezpieczeństwa wewnętrznego. Zwiększeniu skuteczności na tym polu służyć ma tożsamość celów wszystkich państw oraz koordynacja ich działań. Główne cele wspólnotowej koordynacji działań w dziedzinie walki z terroryzmem to wzmacnianie potencjału krajowego oraz ułatwianie i wspieranie międzynarodowej współpracy europejskiej dla budowania zbiorowego potencjału w tym zakresie. Konkretne działania wykonywane są przez same państwa członkowskie tak, aby prewencyjnie zapobiegać terroryzmowi, ochraniać czy też skutecznie eliminować skutki, jeśli już dojdzie do incydentów. Unia ma być zatem rodzajem platformy, forum wymiany doświadczeń i informacji, posiada przy tym bardzo konkretne możliwości działań legislacyjnych, stymulujących oraz kierunkujących działania państw członkowskich w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi.
Traktat o Unii Europejskiej (TUE) z 1992 r., zwany Traktatem z Maastricht, ujmował walkę z terroryzmem jako jedną z form współpracy policyjnej, której zakres miał być ustalany przez państwa Unii na podstawie środków prawnych przyjętych przez Radę UE. Deklaracja La Gomera, przyjęta na nieformalnym spotkaniu Rady 14 października 1995 r., stwierdzała zaś, że terroryzm stanowi zagrożenie dla demokracji, dla swobodnego korzystania z praw człowieka oraz rozwoju społecznego i ekonomicznego. Świadomość tego zagrożenia i konieczności wspólnych skuteczniejszych działań zaowocowała powołaniem do życia 26 czerwca 1995 r. Europejskiego Urzędu Policji (Europol). Dokument założycielski ustalał zakres współpracy policyjnej pomiędzy wszystkimi krajami członkowskimi w kwestii terroryzmu, przemytu i handlu narkotykami oraz innych form przestępczości zorganizowanej. Przewidywał stworzenie systemu wymiany policyjnych informacji operacyjnych, który pozwalałby koordynować wysiłki poszczególnych służb państwowych. Europol, który rozpoczął faktyczną działalność dopiero w połowie 1999 r., miał gromadzić, analizować i przekazywać informacje o zagrożeniach terrorystycznych (oraz przenikające się z nimi informacje o przestępczości zorganizowanej) policjom państw UE. Poziom oraz przydatność raportów Europolu zależały jednak od jakości i ilości danych dostarczanych przez zdobywające je organy państw członkowskich, a te nie zawsze dostatecznie aktywnie i chętnie dzieliły się swoimi informacjami. Antyterrorystyczna współpraca w Unii nadal więc opierała się głównie na nieformalnych uzgodnieniach między rządami i kontaktach szkoleniowych nawiązywanych między konkretnymi jednostkami specjalnymi.
Impuls do ożywienia tej współpracy pomiędzy państwami UE dały spektakularne ataki terrorystyczne w Stanach Zjednoczonych z 11 września 2001 r. We wnioskach po specjalnym posiedzeniu Rady UE w gronie ministrów sprawiedliwości i ministrów spraw wewnętrznych (Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych – JHA) już 20 września 2001 r. zalecono, by Europejska Grupa Zadaniowa Szefów Policji (EPCTF – European Police Chiefs Task Force), powołana w kwietniu poprzedniego roku m.in. do planowania i koordynowania wspólnych działań operacyjnych policji państw Unii, zorganizowała w trybie pilnym i nie później niż do 1 listopada 2001 r. spotkanie ad hoc szefów jednostek kontrterrorystycznych krajów członkowskich UE. Celem spotkania miało być przedyskutowanie poprawy współpracy operacyjnej między członkami UE i krajami trzecimi, wdrożenie skoordynowanych środków/działań zastosowanych przez państwa członkowskie dla podwyższenia poziomu bezpieczeństwa, w tym ochrony lotów pasażerskich oraz rozważenie powierzenia zadań wspólnemu zespołowi specjalistów od antyterroryzmu w ramach Europolu. Spotkanie zorganizowane 15 października miało formę warsztatów, poświęconych trzem głównym tematom: przetwarzaniu informacji, środkom służącym zapewnieniu wysokiego bezpieczeństwa oraz współpracy operacyjnej jednostek interwencyjnych. Z kolei na naradzie EPCTF 30-31 października zapadły decyzje o powołaniu grupy ekspertów, w celu stworzenia sieci wymiany strzeżonych informacji i komunikacji między policyjnymi jednostkami kontrterrorystycznymi, mającej umożliwić efektywniejszą współpracę operacyjną oraz wzajemne wsparcie państw członkowskich. Wagę problemu ulepszenia wymiany informacji między jednostkami do walki z terroryzmem przypomniano w dokumencie Europolu z września 2002 r. pt. „Strzeżona sieć komunikacyjna dla specjalnych jednostek interwencyjnych”.
